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《高层民用建筑消防安全管理规定》(附解读)
    2021/7/22 9:40:00

《高层民用建筑消防安全管理规定》已经2020年12月28日应急管理部第39次部务会议审议通过,现予公布,自2021年8月1日起施行。

高层民用建筑消防安全管理规定

第一章 总则

第一条 为了加强高层民用建筑消防安全管理,预防火灾和减少火灾危害,根据《中华人民共和国消防法》等法律、行政法规和国务院有关规定,制定本规定。

第二条 本规定适用于已经建成且依法投入使用的高层民用建筑(包括高层住宅建筑和高层公共建筑)的消防安全管理。

第三条 高层民用建筑消防安全管理贯彻预防为主、防消结合的方针,实行消防安全责任制。

建筑高度超过100米的高层民用建筑应当实行更加严格的消防安全管理。

第二章 消防安全职责

第四条 高层民用建筑的业主、使用人是高层民用建筑消防安全责任主体,对高层民用建筑的消防安全负责。高层民用建筑的业主、使用人是单位的,其法定代表人或者主要负责人是本单位的消防安全责任人。

高层民用建筑的业主、使用人可以委托物业服务企业或者消防技术服务机构等专业服务单位(以下统称消防服务单位)提供消防安全服务,并应当在服务合同中约定消防安全服务的具体内容。

第五条 同一高层民用建筑有两个及以上业主、使用人的,各业主、使用人对其专有部分的消防安全负责,对共有部分的消防安全共同负责。

同一高层民用建筑有两个及以上业主、使用人的,应当共同委托物业服务企业,或者明确一个业主、使用人作为统一管理人,对共有部分的消防安全实行统一管理,协调、指导业主、使用人共同做好整栋建筑的消防安全工作,并通过书面形式约定各方消防安全责任。

第六条 高层民用建筑以承包、租赁或者委托经营、管理等形式交由承包人、承租人、经营管理人使用的,当事人在订立承包、租赁、委托管理等合同时,应当明确各方消防安全责任。委托方、出租方依照法律规定,可以对承包方、承租方、受托方的消防安全工作统一协调、管理。

实行承包、租赁或者委托经营、管理时,业主应当提供符合消防安全要求的建筑物,督促使用人加强消防安全管理。

第七条 高层公共建筑的业主单位、使用单位应当履行下列消防安全职责:

(一)遵守消防法律法规,建立和落实消防安全管理制度;

(二)明确消防安全管理机构或者消防安全管理人员;

(三)组织开展防火巡查、检查,及时消除火灾隐患;

(四)确保疏散通道、安全出口、消防车通道畅通;

(五)对建筑消防设施、器材定期进行检验、维修,确保完好有效;

(六)组织消防宣传教育培训,制定灭火和应急疏散预案,定期组织消防演练;

(七)按照规定建立专职消防队、志愿消防队(微型消防站)等消防组织;

(八)法律、法规规定的其他消防安全职责。

委托物业服务企业,或者明确统一管理人实施消防安全管理的,物业服务企业或者统一管理人应当按照约定履行前款规定的消防安全职责,业主单位、使用单位应当督促并配合物业服务企业或者统一管理人做好消防安全工作。

第八条 高层公共建筑的业主、使用人、物业服务企业或者统一管理人应当明确专人担任消防安全管理人,负责整栋建筑的消防安全管理工作,并在建筑显著位置公示其姓名、联系方式和消防安全管理职责。

高层公共建筑的消防安全管理人应当履行下列消防安全管理职责:

(一)拟订年度消防工作计划,组织实施日常消防安全管理工作;

(二)组织开展防火检查、巡查和火灾隐患整改工作;

(三)组织实施对建筑共用消防设施设备的维护保养;

(四)管理专职消防队、志愿消防队(微型消防站)等消防组织;

(五)组织开展消防安全的宣传教育和培训;

(六)组织编制灭火和应急疏散综合预案并开展演练。

高层公共建筑的消防安全管理人应当具备与其职责相适应的消防安全知识和管理能力。对建筑高度超过100米的高层公共建筑,鼓励有关单位聘用相应级别的注册消防工程师或者相关工程类中级及以上专业技术职务的人员担任消防安全管理人。

第九条 高层住宅建筑的业主、使用人应当履行下列消防安全义务:

(一)遵守住宅小区防火安全公约和管理规约约定的消防安全事项;

(二)按照不动产权属证书载明的用途使用建筑;

(三)配合消防服务单位做好消防安全工作;

(四)按照法律规定承担消防服务费用以及建筑消防设施维修、更新和改造的相关费用;

(五)维护消防安全,保护消防设施,预防火灾,报告火警,成年人参加有组织的灭火工作;

(六)法律、法规规定的其他消防安全义务。

第十条 接受委托的高层住宅建筑的物业服务企业应当依法履行下列消防安全职责:

(一)落实消防安全责任,制定消防安全制度,拟订年度消防安全工作计划和组织保障方案;

(二)明确具体部门或者人员负责消防安全管理工作;

(三)对管理区域内的共用消防设施、器材和消防标志定期进行检测、维护保养,确保完好有效;

(四)组织开展防火巡查、检查,及时消除火灾隐患;

(五)保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通,对占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道等违规行为予以制止;制止无效的,及时报告消防救援机构等有关行政管理部门依法处理;

(六)督促业主、使用人履行消防安全义务;

(七)定期向所在住宅小区业主委员会和业主、使用人通报消防安全情况,提示消防安全风险;

(八)组织开展经常性的消防宣传教育;

(九)制定灭火和应急疏散预案,并定期组织演练;

(十)法律、法规规定和合同约定的其他消防安全职责。

第十一条 消防救援机构和其他负责消防监督检查的机构依法对高层民用建筑进行消防监督检查,督促业主、使用人、受委托的消防服务单位等落实消防安全责任;对监督检查中发现的火灾隐患,通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患。

消防救援机构应当加强高层民用建筑消防安全法律、法规的宣传,督促、指导有关单位做好高层民用建筑消防安全宣传教育工作。

第十二条 村民委员会、居民委员会应当依法组织制定防火安全公约,对高层民用建筑进行防火安全检查,协助人民政府和有关部门加强消防宣传教育;对老年人、未成年人、残疾人等开展有针对性的消防宣传教育,加强消防安全帮扶。

第十三条 供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等专业运营单位依法对高层民用建筑内由其管理的设施设备消防安全负责,并定期进行检查和维护。

第三章 消防安全管理

第十四条 高层民用建筑施工期间,建设单位应当与施工单位明确施工现场的消防安全责任。施工期间应当严格落实现场防范措施,配置消防器材,指定专人监护,采取防火分隔措施,不得影响其他区域的人员安全疏散和建筑消防设施的正常使用。

高层民用建筑的业主、使用人不得擅自变更建筑使用功能、改变防火防烟分区,不得违反消防技术标准使用易燃、可燃装修装饰材料。

第十五条 高层民用建筑的业主、使用人或者物业服务企业、统一管理人应当对动用明火作业实行严格的消防安全管理,不得在具有火灾、爆炸危险的场所使用明火;因施工等特殊情况需要进行电焊、气焊等明火作业的,应当按照规定办理动火审批手续,落实现场监护人,配备消防器材,并在建筑主入口和作业现场显著位置公告。作业人员应当依法持证上岗,严格遵守消防安全规定,清除周围及下方的易燃、可燃物,采取防火隔离措施。作业完毕后,应当进行全面检查,消除遗留火种。

高层公共建筑内的商场、公共娱乐场所不得在营业期间动火施工。

高层公共建筑内应当确定禁火禁烟区域,并设置明显标志。

第十六条 高层民用建筑内电器设备的安装使用及其线路敷设、维护保养和检测应当符合消防技术标准及管理规定。

高层民用建筑业主、使用人或者消防服务单位,应当安排专业机构或者电工定期对管理区域内由其管理的电器设备及线路进行检查;对不符合安全要求的,应当及时维修、更换。

第十七条 高层民用建筑内燃气用具的安装使用及其管路敷设、维护保养和检测应当符合消防技术标准及管理规定。禁止违反燃气安全使用规定,擅自安装、改装、拆除燃气设备和用具。

高层民用建筑使用燃气应当采用管道供气方式。禁止在高层民用建筑地下部分使用液化石油气。

第十八条 禁止在高层民用建筑内违反国家规定生产、储存、经营甲、乙类火灾危险性物品。

第十九条 设有建筑外墙外保温系统的高层民用建筑,其管理单位应当在主入口及周边相关显著位置,设置提示性和警示性标识,标示外墙外保温材料的燃烧性能、防火要求。对高层民用建筑外墙外保温系统破损、开裂和脱落的,应当及时修复。高层民用建筑在进行外墙外保温系统施工时,建设单位应当采取必要的防火隔离以及限制住人和使用的措施,确保建筑内人员安全。

禁止使用易燃、可燃材料作为高层民用建筑外墙外保温材料。禁止在其建筑内及周边禁放区域燃放烟花爆竹;禁止在其外墙周围堆放可燃物。对于使用难燃外墙外保温材料或者采用与基层墙体、装饰层之间有空腔的建筑外墙外保温系统的高层民用建筑,禁止在其外墙动火用电。

第二十条 高层民用建筑的电缆井、管道井等竖向管井和电缆桥架应当在每层楼板处进行防火封堵,管井检查门应当采用防火门。

禁止占用电缆井、管道井,或者在电缆井、管道井等竖向管井堆放杂物。

第二十一条 高层民用建筑的户外广告牌、外装饰不得采用易燃、可燃材料,不得妨碍防烟排烟、逃生和灭火救援,不得改变或者破坏建筑立面防火结构。

禁止在高层民用建筑外窗设置影响逃生和灭火救援的障碍物。

建筑高度超过50米的高层民用建筑外墙上设置的装饰、广告牌应当采用不燃材料并易于破拆。

第二十二条 禁止在消防车通道、消防车登高操作场地设置构筑物、停车泊位、固定隔离桩等障碍物。

禁止在消防车通道上方、登高操作面设置妨碍消防车作业的架空管线、广告牌、装饰物等障碍物。

第二十三条 高层公共建筑内餐饮场所的经营单位应当及时对厨房灶具和排油烟罩设施进行清洗,排油烟管道每季度至少进行一次检查、清洗。

高层住宅建筑的公共排油烟管道应当定期检查,并采取防火措施。

第二十四条 除为满足高层民用建筑的使用功能所设置的自用物品暂存库房、档案室和资料室等附属库房外,禁止在高层民用建筑内设置其他库房。

高层民用建筑的附属库房应当采取相应的防火分隔措施,严格遵守有关消防安全管理规定。

第二十五条 高层民用建筑内的锅炉房、变配电室、空调机房、自备发电机房、储油间、消防水泵房、消防水箱间、防排烟风机房等设备用房应当按照消防技术标准设置,确定为消防安全重点部位,设置明显的防火标志,实行严格管理,并不得占用和堆放杂物。

第二十六条 高层民用建筑消防控制室应当由其管理单位实行24小时值班制度,每班不应少于2名值班人员。

消防控制室值班操作人员应当依法取得相应等级的消防行业特有工种职业资格证书,熟练掌握火警处置程序和要求,按照有关规定检查自动消防设施、联动控制设备运行情况,确保其处于正常工作状态。

消防控制室内应当保存高层民用建筑总平面布局图、平面布置图和消防设施系统图及控制逻辑关系说明、建筑消防设施维修保养记录和检测报告等资料。

第二十七条 高层公共建筑内有关单位、高层住宅建筑所在社区居民委员会或者物业服务企业按照规定建立的专职消防队、志愿消防队(微型消防站)等消防组织,应当配备必要的人员、场所和器材、装备,定期进行消防技能培训和演练,开展防火巡查、消防宣传,及时处置、扑救初起火灾。

第二十八条 高层民用建筑的疏散通道、安全出口应当保持畅通,禁止堆放物品、锁闭出口、设置障碍物。平时需要控制人员出入或者设有门禁系统的疏散门,应当保证发生火灾时易于开启,并在现场显著位置设置醒目的提示和使用标识。

高层民用建筑的常闭式防火门应当保持常闭,闭门器、顺序器等部件应当完好有效;常开式防火门应当保证发生火灾时自动关闭并反馈信号。

禁止圈占、遮挡消火栓,禁止在消火栓箱内堆放杂物,禁止在防火卷帘下堆放物品。

第二十九条 高层民用建筑内应当在显著位置设置标识,指示避难层(间)的位置。

禁止占用高层民用建筑避难层(间)和避难走道或者堆放杂物,禁止锁闭避难层(间)和避难走道出入口。

第三十条 高层公共建筑的业主、使用人应当按照国家标准、行业标准配备灭火器材以及自救呼吸器、逃生缓降器、逃生绳等逃生疏散设施器材。

高层住宅建筑应当在公共区域的显著位置摆放灭火器材,有条件的配置自救呼吸器、逃生绳、救援哨、疏散用手电筒等逃生疏散设施器材。

鼓励高层住宅建筑的居民家庭制定火灾疏散逃生计划,并配置必要的灭火和逃生疏散器材。

第三十一条 高层民用建筑的消防车通道、消防车登高操作场地、灭火救援窗、灭火救援破拆口、消防车取水口、室外消火栓、消防水泵接合器、常闭式防火门等应当设置明显的提示性、警示性标识。消防车通道、消防车登高操作场地、防火卷帘下方还应当在地面标识出禁止占用的区域范围。消火栓箱、灭火器箱上应当张贴使用方法的标识。

高层民用建筑的消防设施配电柜电源开关、消防设备用房内管道阀门等应当标识开、关状态;对需要保持常开或者常闭状态的阀门,应当采取铅封等限位措施。

第三十二条 不具备自主维护保养检测能力的高层民用建筑业主、使用人或者物业服务企业应当聘请具备从业条件的消防技术服务机构或者消防设施施工安装企业对建筑消防设施进行维护保养和检测;存在故障、缺损的,应当立即组织维修、更换,确保完好有效。

因维修等需要停用建筑消防设施的,高层民用建筑的管理单位应当严格履行内部审批手续,制定应急方案,落实防范措施,并在建筑入口处等显著位置公告。

第三十三条 高层公共建筑消防设施的维修、更新、改造的费用,由业主、使用人按照有关法律规定承担,共有部分按照专有部分建筑面积所占比例承担。

高层住宅建筑的消防设施日常运行、维护和维修、更新、改造费用,由业主依照法律规定承担;委托消防服务单位的,消防设施的日常运行、维护和检测费用应当纳入物业服务或者消防技术服务专项费用。共用消防设施的维修、更新、改造费用,可以依法从住宅专项维修资金列支。

第三十四条 高层民用建筑应当进行每日防火巡查,并填写巡查记录。其中,高层公共建筑内公众聚集场所在营业期间应当至少每2小时进行一次防火巡查,医院、养老院、寄宿制学校、幼儿园应当进行白天和夜间防火巡查,高层住宅建筑和高层公共建筑内的其他场所可以结合实际确定防火巡查的频次。

防火巡查应当包括下列内容:

(一)用火、用电、用气有无违章情况;

(二)安全出口、疏散通道、消防车通道畅通情况;

(三)消防设施、器材完好情况,常闭式防火门关闭情况;

(四)消防安全重点部位人员在岗在位等情况。

第三十五条 高层住宅建筑应当每月至少开展一次防火检查,高层公共建筑应当每半个月至少开展一次防火检查,并填写检查记录。

防火检查应当包括下列内容:

(一)安全出口和疏散设施情况;

(二)消防车通道、消防车登高操作场地和消防水源情况;

(三)灭火器材配置及有效情况;

(四)用火、用电、用气和危险品管理制度落实情况;

(五)消防控制室值班和消防设施运行情况;

(六)人员教育培训情况;

(七)重点部位管理情况;

(八)火灾隐患整改以及防范措施的落实等情况。

第三十六条 对防火巡查、检查发现的火灾隐患,高层民用建筑的业主、使用人、受委托的消防服务单位,应当立即采取措施予以整改。

对不能当场改正的火灾隐患,应当明确整改责任、期限,落实整改措施,整改期间应当采取临时防范措施,确保消防安全;必要时,应当暂时停止使用危险部位。

第三十七条 禁止在高层民用建筑公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电。

鼓励在高层住宅小区内设置电动自行车集中存放和充电的场所。电动自行车存放、充电场所应当独立设置,并与高层民用建筑保持安全距离;确需设置在高层民用建筑内的,应当与该建筑的其他部分进行防火分隔。

电动自行车存放、充电场所应当配备必要的消防器材,充电设施应当具备充满自动断电功能。

第三十八条 鼓励高层民用建筑推广应用物联网和智能化技术手段对电气、燃气消防安全和消防设施运行等进行监控和预警。

未设置自动消防设施的高层住宅建筑,鼓励因地制宜安装火灾报警和喷水灭火系统、火灾应急广播以及可燃气体探测、无线手动火灾报警、无线声光火灾警报等消防设施。

第三十九条 高层民用建筑的业主、使用人或者消防服务单位、统一管理人应当每年至少组织开展一次整栋建筑的消防安全评估。消防安全评估报告应当包括存在的消防安全问题、火灾隐患以及改进措施等内容。

第四十条 鼓励、引导高层公共建筑的业主、使用人投保火灾公众责任保险。

第四章 消防宣传教育和灭火疏散预案

第四十一条 高层公共建筑内的单位应当每半年至少对员工开展一次消防安全教育培训。

高层公共建筑内的单位应当对本单位员工进行上岗前消防安全培训,并对消防安全管理人员、消防控制室值班人员和操作人员、电工、保安员等重点岗位人员组织专门培训。

高层住宅建筑的物业服务企业应当每年至少对居住人员进行一次消防安全教育培训,进行一次疏散演练。

第四十二条 高层民用建筑应当在每层的显著位置张贴安全疏散示意图,公共区域电子显示屏应当播放消防安全提示和消防安全知识。

高层公共建筑除遵守本条第一款规定外,还应当在首层显著位置提示公众注意火灾危险,以及安全出口、疏散通道和灭火器材的位置。

高层住宅小区除遵守本条第一款规定外,还应当在显著位置设置消防安全宣传栏,在高层住宅建筑单元入口处提示安全用火、用电、用气,以及电动自行车存放、充电等消防安全常识。

第四十三条 高层民用建筑应当结合场所特点,分级分类编制灭火和应急疏散预案。

规模较大或者功能业态复杂,且有两个及以上业主、使用人或者多个职能部门的高层公共建筑,有关单位应当编制灭火和应急疏散总预案,各单位或者职能部门应当根据场所、功能分区、岗位实际编制专项灭火和应急疏散预案或者现场处置方案(以下统称分预案)。

灭火和应急疏散预案应当明确应急组织机构,确定承担通信联络、灭火、疏散和救护任务的人员及其职责,明确报警、联络、灭火、疏散等处置程序和措施。

第四十四条 高层民用建筑的业主、使用人、受委托的消防服务单位应当结合实际,按照灭火和应急疏散总预案和分预案分别组织实施消防演练。

高层民用建筑应当每年至少进行一次全要素综合演练,建筑高度超过100米的高层公共建筑应当每半年至少进行一次全要素综合演练。编制分预案的,有关单位和职能部门应当每季度至少进行一次综合演练或者专项灭火、疏散演练。

演练前,有关单位应当告知演练范围内的人员并进行公告;演练时,应当设置明显标识;演练结束后,应当进行总结评估,并及时对预案进行修订和完善。

第四十五条 高层公共建筑内的人员密集场所应当按照楼层、区域确定疏散引导员,负责在火灾发生时组织、引导在场人员安全疏散。

第四十六条 火灾发生时,发现火灾的人员应当立即拨打119电话报警。

火灾发生后,高层民用建筑的业主、使用人、消防服务单位应当迅速启动灭火和应急疏散预案,组织人员疏散,扑救初起火灾。

火灾扑灭后,高层民用建筑的业主、使用人、消防服务单位应当组织保护火灾现场,协助火灾调查。

第五章 法律责任

第四十七条 违反本规定,有下列行为之一的,由消防救援机构责令改正,对经营性单位和个人处2000元以上10000元以下罚款,对非经营性单位和个人处500元以上1000元以下罚款:

(一)在高层民用建筑内进行电焊、气焊等明火作业,未履行动火审批手续、进行公告,或者未落实消防现场监护措施的;

(二)高层民用建筑设置的户外广告牌、外装饰妨碍防烟排烟、逃生和灭火救援,或者改变、破坏建筑立面防火结构的;

(三)未设置外墙外保温材料提示性和警示性标识,或者未及时修复破损、开裂和脱落的外墙外保温系统的;

(四)未按照规定落实消防控制室值班制度,或者安排不具备相应条件的人员值班的;

(五)未按照规定建立专职消防队、志愿消防队等消防组织的;

(六)因维修等需要停用建筑消防设施未进行公告、未制定应急预案或者未落实防范措施的;

(七)在高层民用建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电,拒不改正的。

第四十八条 违反本规定的其他消防安全违法行为,依照《中华人民共和国消防法》第六十条、第六十一条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第六十八条、第六十九条和有关法律法规予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十九条 消防救援机构及其工作人员在高层民用建筑消防监督检查中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则

第五十条 本规定下列用语的含义:

(一)高层住宅建筑,是指建筑高度大于27米的住宅建筑。

(二)高层公共建筑,是指建筑高度大于24米的非单层公共建筑,包括宿舍建筑、公寓建筑、办公建筑、科研建筑、文化建筑、商业建筑、体育建筑、医疗建筑、交通建筑、旅游建筑、通信建筑等。

(三)业主,是指高层民用建筑的所有权人,包括单位和个人。

(四)使用人,是指高层民用建筑的承租人和其他实际使用人,包括单位和个人。

第五十一条 本规定自2021年8月1日起施行。

解读

新规解读|《高层建筑消防安全管理规定》

李福秋 -消防法律研究

应急管理部官网以应急部5号令发布了《高层建筑消防安全管理规定》(以下简称《规定》),标志这部关于高层建筑消防安全的部门规章终于正式发布了!值得庆贺,笔者第一时间经过认真研究学习,今天和大家分享对这部规章的理解。

一、关于《规定》的立法进程

该《规定》草案自2017年启动起草工作,由应急管理部消防救援局组织起草,2017年12月20日公安部在其官网公布过《高层建筑消防安全管理规定(征求意见稿)》,期间经过消防机构改革,2020年3月和4月,应急管理部再次对《高层建筑消防安全管理规定(征求意见稿)》公开征求意见。笔者当时也积极的提供了修改建议,通过正式发布的《规定》,貌似笔者提出几个建议被采纳了,或是偶然碰巧吧!不管怎么样,也算是笔者为我国的消防立法事业贡献一点力量吧!需要指出的是,这部规章是消防机构转隶至应急管理部后,首个关于消防工作的部门规章,也是现行有效的第二部关于特定场所(建筑)消防安全方面的部门规章,前一部是《公共娱乐场所消防安全管理规定》(公安部第39号令)。《规定》分为总则、消防安全职责、消防安全管理、消防宣传教育和灭火疏散预案、法律责任和附则,共6章51条。

二、《规定》的积极意义

《规定》进一步充实了我国消防法律体系

我国目前的消防法律体系主要包括消防法、原公安部规章、地方法规、政府规章等。《规定》发布后,在增加规章的数量的同时提高规章的质量,也将进一步推进高层建筑的消防安全管理工作。目前有关高层建筑消防安全管理的规章,主要是公安部1986年颁布实施的《高层建筑消防管理规则》(〔86〕公消字41号)和1992年颁布实施的《高层居民住宅楼防火管理规则》(公安部令第11号),都已出台25年以上,随着我国高层建筑的快速发展和法律法规、标准规范的修订,相关内容已不能适应当前高层建筑消防安全管理的实际需要,有必要对原有规定进行整合和完善,对高层建筑消防安全管理工作予以规范和加强。

更为重要的是,《规定》将填补我国消防法律体系的一处空白——居民住宅建筑消防管理中的责任基础问题。我国现行的消防立法在住宅物业消防安全方面严重滞后。我国现行的《消防法》主要针对单位,也就是通常说的机关、团体、企业、事业等单位。《消防法》明确了单位的消防主体责任,并在第十六、十七条明确了单位的消防职责,因而目前的消防工作的主管部门一直沿袭传统工作思路,将工作重点主要放在对机关、团体、企业、事业等单位的主体责任落实上。从实际火灾统计数据分析,农村火灾和居民住宅火灾伤亡人数比例较高。然而,现行《消防法》对农村、社区的消防工作主要依靠两委开展群众性消防工作的方式加强群防群治,这样的规定过于宽泛,没有明确责任和义务。因此,处于基础地位的住宅业主没有明确相应的消防义务,造成立法上的缺位。

由于住宅的所有人、使用人消防安全主体意识不强,很不利于全社会的消防安全。以居民住宅为例,《消防法》仅对住宅区的物业服务企业应当承担对共用消防设施的维护管理义务作出规定,没有明确业主的义务,这种主体责任规定不全面的立法缺陷导致实际工作中出现很多问题。实际上,物业服务企业只是与业主通过物业服务合同约定的合同当事人,是民事关系中一般主体,只能依据合同履行相关的义务,是业主聘用的,物业服务企业本身并没有管理职能。由于没有对住宅业主的基本义务进行规定和法律上的指引,导致很多人错误的认为“消防工作只是政府部门的职责,与个人无关”。实际上,住宅的安全管理义务属于业主,《民法典物权编》规定业主行使物权时“不得损害公共利益和他人合法权益”,消防安全是公共安全方面的重要内容,整个消防法律体系都是以维护社会公共消防安全为根本目的,因此业主当然有维护公共消防安全的义务。

与其他法律立法习惯明显不同的是,《消防法》却没有在总则部分明确本部法律的调整对象,由于《消防法》没有明确规定调整范围,侧重以单位消防主体责任为主线的立法思路构建,缺少对非单位的责任体系构建,而从消防工作的本质属性上看,其实消防监督主要是监督建筑物、场所以及区域的消防安全,例如本次立法的对象“高层建筑”。因此,在本部法律中应当首先明确谁才是“高层建筑”真正的责任主体,这是所有因此产生的法律关系的逻辑起点。

《规定》在第二章“消防安全职责”明确了这个问题。《规定》第四条规定:“高层民用建筑的业主、使用人是高层民用建筑消防安全责任主体,对高层民用建筑的消防安全负责。”是明确高层建筑的责任主体的基本条款。《规定》第六条第一款:“高层民用建筑以承包、租赁或者委托经营、管理等形式交由承包人、承租人、经营管理人使用的,当事人在订立承包、租赁、委托管理等合同时,应当明确各方消防安全责任。”该条第二款还规定“实行承包、租赁或者委托经营、管理时,业主应当提供符合消防安全要求的建筑物,督促使用人加强消防安全管理。”这些规定实质上明确建筑物的业主和使用人消防安全职责。这种双主体的规定,也改变了单一责任主体的传统,在实务中可能会面临真正主体甄别的问题。但从消防管理实务看,相较于仅赋予使用人的管理职责更为合理。

三、《规定》主要亮点内容

(一)法律上赋予物业服务等机构消防安全职责。《规定》在明确高层建筑责任主体基础上,结合社会发展的现状需要,增加了有关物业服务企业、消防技术服务机构等专业服务单位可以接受委托提供消防安全服务等规定。并且明确规定“应当在服务合同中约定消防安全服务的具体内容”这是一种很好的立法手段,通过行政法明确规定提供涉及公共安全服务的合同中应当明确合同内容。根据该条规定,如果消防服务企业接受委托提供消防服务,就必须在服务合同中明确消防安全管理的职责。《规定》第十条又进一步明确接受委托的高层住宅建筑的消防服务单位的消防安全职责。再结合《消防法》第十八条规定:“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理,提供消防安全防范服务”。这样规定以后,提供消防服务的企业的约定义务转为法定义务。

(二)明确多产权建筑及出租(承包)消防安全管理。《规定》明确同一高层建筑有两个以上业主(使用人)的,应当委托一家消防专业服务单位,或者明确一个业主(使用人)作为统一管理人,对共有部分的消防安全实行统一管理,并负责协调、指导业主、使用人共同做好整栋建筑的消防安全工作,防止由于多业主、使用人之间推诿扯皮致消防安全责任落不到实处。对于承包、租赁或者委托经营的高层建筑,《规定》第六条规定,当事人在订立承包、租赁、委托管理等合同时,应当明确各方消防安全责任。并且明确“委托方、出租方依照法律规定,可以对承包方、承租方、受托方的消防安全工作统一协调、管理”和“业主应当提供符合消防安全要求的建筑物,督促使用人加强消防安全管理”,对此《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》的相应条款有所区别,在法律上进一步规定了业主方的义务。类似的规定,在笔者起草制定的《大连市消防条例》中也有所提及,这次《规定》终于对出租房屋的消防安全管理作出明确规定。

(三)回应高层建筑事故教训并加强管理手段。《规定》总结近年来高层建筑火灾事故教训,结合现行法律法规和消防技术规范的要求,对容易引发火灾事故和造成群死群伤的重点部位、特殊场所以及用火用电的日常消防安全管理关键环节进行了细化和明确。包括外保温材料管理,设备用房、登高操作面等重点部位管理,以及规范用火、用电、用气行为等。还明确规定加强公告公示手段,主要在两方面。一是在建筑显著位置公示消防安全管理人姓名、职务和消防安全管理职责(第八条)。二是全面推行标识化管理。《规定》明确在消防车通道、消防车登高操作场地、灭火救援窗、消防水泵接合器、常闭式防火门等部位设置提示性、警示性标识。

(四)规范电动自行车管理。电动自行车火灾事故近年来高发,消防机构曾经多次下发《通告》等规范文件予以治理。从立法文件看,《规定》首次对这个问题予以回应。《规定》鼓励电动自行车存放、充电场所应当独立设置,设置在高层建筑内时,应当与建筑其他部分进行防火分隔,充电设施应当具备充满自动断电功能。严禁在高层建筑疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电。

(五)强化利用社会化手段和技防物防措施。《规定》明确高层建筑应当每年至少开展一次消防安全评估,并且对消防安全评估报告内容作出明确规定。关于消防安全评估,近年来在多次规范性文件中提及,但在法律规范中属于首次。同时,《规定》鼓励、引导高层公共建筑的业主、使用人投保火灾公众责任保险。推广应用智能化手段对电气、燃气消防安全和消防设施运行等进行监控和预警;无自动消防设施的高层住宅建筑鼓励因地制宜安装火灾报警和喷水灭火系统、火灾应急广播等消防设施,提升自防自救能力。

(六)《规定》明确了消防宣传教育和灭火疏散预案。高层建筑发生火灾主要依靠自救,良好的自我管理和可操作性强的灭火预案对火灾处置非常有利。《规定》专门设置一章六条对此进行详尽的规定。并且明确了“高层住宅建筑的物业服务企业应当每年至少对居住人员进行一次消防安全教育培训,进行一次疏散演练。”

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